解决物业管理、纠纷问题出路何在？

生活小区物业管理存在的问题
解决物业管理、纠纷问题出路何在？
业主与物业的平等关系得先建立起来

　　受访嘉宾：陈幽泓(中国人民大学公共政策研究院副教授、和谐社区发展中心主任)
　　采访者：本报记者 赵蓓蓓

　　在社区逐步建立起协商民主的制度与程序，养成尊重契约和规则的民主习惯，是当今的迫切需要

　　记者：我们人民日报读者来信版近期针对“生活小区物业管理存在的问题”做了系列报道。从读者来信以及近些年媒体的相关报道可以看出，目前这方面的问题在我国住宅小区大量存在着。您是专门研究公共政策、财产权与社区治理、纠纷与冲突解决的学者，在您看来，目前我国住宅小区物业管理方面主要存在哪些问题?纠纷与冲突主要集中在哪些方面?
　　陈幽泓：安居乐业、衣食住行是民生基本需求，当今住宅小区管理主要是在安居方面出了问题。以北京为例，2005年在市人大主持下由市建委、市民政局调研概括了社区物业管理四大问题：开发商、物业的遗留问题突出，严重影响物业管理;业主大会成立缺乏有效组织，运行困难;业主委员会与社区居委会关系没有从根本上理顺，业主自律机制不完善;物业管理企业服务不规范，与居民需求有较大差距。2014年北京市法制办的报告显示，开发遗留问题仍是投诉和纠纷最多且很难解决的问题。业主找不到发泄点，无从排解，常会在小区矛盾纠纷达到不可调和的情况下要求成立业委会。通常处于矛盾对立两方的业主和物业企业互不信任，这极大影响了物业管理的正常运作。业主组织与其他权利主体如居委会等之间权责利关系不顺，也存在诸多摩擦与矛盾。
　　记者：您曾说过，社区自治是国家现代化的摇篮。事实上，大量新兴有产者——业主的产生，使社区自治有了内在的动力。但在现实中，作为小区自治重要形式的业主大会和业主委员会，其成立、运作还有不少阻力和困难。据您了解，这些阻力和困难形成的原因何在?
　　陈幽泓：小区是国家的缩影，是一个小社会，是行政关系、商业关系和社会关系的终端汇合处，国家现代化进程中的很多问题都会表现其中。业主组织在成立前后，都面对这些难题： 法律的不完善及难以实施、政府的过分干预或不作为、商业不规范甚至欺诈、业主自身搭便车甚至内部纷争等。
　　对于小区物业事务，当前我国法律法规建立的业主一人一票的双重投票决策机制以及业主大会/业委会两层架构的共同管理制度，具有现代民主的特征，非常有意义。但是，从管理学角度看，这两个层次间几个人的业委会面对上千人的业主大会，超出了有效管理幅度的“规模原则”，必须发展出内部治理的分层机制。否则，集团越大，成员表达的机会就越少。业主若缺乏意见的充分沟通、酝酿，投票就失去民主意义，就容易使小区议事陷于业主不同派系间无谓的内部纷争之中。
　　在业主物权事务之外，小区治理中还有其他公共事务，也有其他主体在起作用。目前，无论是业主之间还是物业管理事务的甲乙方之间，或者社区多元主体之间，多元参与、协同共治的制度机制尚未形成。一些小区业委会成立后，随即陷入与物业公司的争斗之中，这使得多数街道乡镇对成立业主大会的积极性不高，甚至有地方政府部门出台文件提出以居委会取代业委会。同时，开发商若不提供发起时所需资料，业主组织就难以成立。
　　在社区逐步建立起协商民主的制度与程序，养成尊重契约和规则的民主习惯，是当今的迫切需要，也应是长期努力的方向。
　　记者：目前全国小区成立业委会的有多少?业主组织的发展状态、工作状态如何?
　　陈幽泓：民政部副部长顾朝曦在2015年第16期《求是》杂志上发表的文章中曾提到，全国“22%的社区建立业主委员会”，这与我们十多年观察研究的经验数据相吻合。
　　作为一个自生自发的草根组织，业主组织目前处于初级发展状态，能够保持正常运作都很难。业主组织既未在国家行政体制末端的基层群众自治组织范畴，也未纳入民政系统的法人制社会组织管理体制，长期以来处于体制边缘，导致相当部分业委会自生自灭。
近几年，各地业主建立起横向组织，以业主协会、联谊会、论坛等名义开展活动。通过这种方式，业主可进行横向交流、求助、互助、取经、研讨、呼吁等，使得民间的声音被传达放大，使得问题即使不能解决也能为社会所知，逐步促成解决问题的社会共识，最后摆到了决策者和立法者的桌子上，成为政府必须回应的问题。如今这些非正式组织的功用正逐渐获得政府认可，其中部分已经以业主委员协会、业主委员会联合会等名义在民政部门注册，形成类似企业商协会的新生组织，在政府指导和培育下承担起互助和自律的功能，帮助业主组织走出自生自灭的原生状态。

　　建立业主、物业两个平等主体的正常关系，才能找到低成本解决物业纠纷的根本出路
　　记者：物业费是业主与物业公司产生纠纷的常见原因之一。一些业主以物业公司收费高、服务差等理由拖欠甚至拒缴物业费，令物业公司颇感头痛。如何解决这类纠纷?
　　陈幽泓：物业费纠纷归根结底在于市场机制与民事活动中的合同关系出了问题。第一，合同是否为甲乙双方真实意思的体现?第二，合同是否为甲乙双方尊重和履行?第三，如何有效解决违约问题?
　　业主组织长期缺位，业主花钱花得不明不白，也没有正常咨询和谈判的渠道，有了任何问题，常以欠费为手段进行意思表达。北京市政府有关部门报告曾指出，住宅小区中物业纠纷数量太多，现有的解决途径都穷于应对。北京曾考虑建立小额法庭专门处理物业费诉讼，深圳正在尝试建立业主与物企的诚信制度。但无论如何，物业管理中甲乙方关系的重构，是解决物业纠纷的根本。按照民法的思路，建立两个平等主体的正常关系才能找到低成本解决物业纠纷的根本出路。
　　记者：现实中，业主要求更换物业公司，往往会遭遇这样的情况——物业公司打击报复或跑路，导致被打击报复者或小区业主的生活陷入困境。这种时候，政府的责任在哪里?
　　陈幽泓：政府责任在于维护秩序：法律秩序、市场秩序、社会秩序。当任何突破秩序底线的行为发生时，政府必须出手。政府不出手，个别现象就可能演变成普遍现象。目前，在全国范围，物业项目交接已成为物业纠纷中冲突烈度最高、对社会安定影响最大的事件领域。但政府究竟该何时出手、如何出手?建议通过研究，制定权力和责任清单并付诸实施。
　　除政府保障措施外，还需构建民事制度保障。北京市在2010年专门针对物业项目的更换制定了政策文件和相应制度，引入社会化第三方机构协助物业项目交接。文件对物业项目交接中“拒不撤出物业管理区域” 和“强行接管”等行为禁则做了定义，规定了交接主体、各方义务、程序、告知方式和交接协议签订，交接起算时间、权利和责任分界点、交接内容、交接查验方法标准、债权债务处理、争议解决方式和罚则等内容。这些都是有益的制度创建。

　　培育、扶助业主组织，使其健康成长、良性运转是主要途径
　　记者：私搭乱建是许多小区普遍存在的问题，也是物业管理的一大难题。业主投诉后，物业往往说没有执法权，有执法权的部门往往又推托不管。这样的状态该如何改变?
　　陈幽泓：私搭乱建具有多发性、蚕食式、防不胜防之特点，它侵犯小区内共有部分财产，破坏居住环境。这些行为，除了近邻之间，很难及时发现，也只有作为物权主体和物业管理甲方的业主组织，才有动机也有权利去制止。培育、扶助业主组织，使其健康成长、良性运转，是有效遏制、逐步解决这一难题的根本之道。
　　记者：目前物业服务企业方面存在的主要问题是什么?该如何改善?
　　答：物业服务企业方面的问题源自物业管理制度自身的缺陷。这一缺陷是在“前期物业管理阶段”开始形成的。
　　开发商销售房屋时，业主组织尚未出现，开发商直接与物业企业签订物业服务合同。同时，物业企业也从开发商那里接手了小区共有部分财产的管理维护和占用。由于开发商、物业企业等既得利益关系的存在，加之业主组织成立难，这个过渡阶段常被固化和无限期维持下去，导致物业管理制度中甲乙方经济关系的长期错位。
　　但是，物业服务企业不仅接手了小区共有财产，也接手了开发商遗留的大量难以解决的质量问题。当业主对物业企业的服务和收费不了解、不满意时，业主就以欠费应对。物业服务企业想解决欠费、提高物业费，在甲方缺位的情况下也难以有效解决。
　　需要采取尽快结束“前期物业管理”阶段的多种举措，促使业主组织和物业企业双方在真实意思表达的情况下签订合同，让错位的甲乙方关系回归原位，这样才能使物业管理服务活动中扭曲的环节逐渐走上正轨。当业主可以行使选择和决策权利时，物业服务的买方市场将逐渐出现。市场竞争的力量发生作用，物业企业才能通过服务实现应有的价值。
　　记者：要维护、保障小区业主的物权，建设和谐社区，有哪些必要条件?
　　陈幽泓：社区和谐才能实现安居乐业。当前社区治理体系中多个法定主体各自权力来源、利益诉求、组织性质、工作方式关系所依据的法律政策都各不相同，存在交叠也有矛盾，导致社区中矛盾和纠纷难以解决。理顺社区多元主体之间的关系，构建程序合理、环节完整的协商民主体系非常重要。
　　记者：我们目前最缺的是什么?法律上还有哪些需要完善的地方?
　　陈幽泓：首先需要着眼于小区的一对矛盾体——“两新”组织(新经济组织、新社会组织)中的业主组织的成立和规范。作为物业管理的甲方、小区物权事务的法定主体，业主组织是小区管理维护的埋单者和大量基层公共服务(安保、消防、绿化、垃圾、应急等)的责任者。业主组织不存在或者运作不规范，都会导致城市建筑和配套设施设备的颓败、老化和安全事故隐患，目前这些状况已然大量出现。
　　由于小区物业事务涉及《立法法》规定的“非国有财产”、“基层群众自治制度”和“民事基本制度”，所以要解决目前存在的问题，需要三个层面制度的协调发展。自上而下看：第一个层面是国家立法层面;第二个层面是省市和政府部门政策法规层面;第三个层面是社区规章。自下而上看，业主组织要因地制宜地创建支撑内部治理能力的制度;政府层面要制定《物权法》配套实施的物业管理办法和业主组织管理办法等;国家层面要制定社会组织法、业主组织法等改进社会治理方式、激发社会组织活力的相关法律。

　　(孙龙飞、丁世杰参与采访)
　　《 人民日报 》( 2015年09月15日 15 版)